北宋的制度

宋朝统治者为防止藩镇割据及大臣、外戚、女后、宗室、宦官等人的擅权，及防御辽、夏等国的侵扰，防止成为梁唐晋汉周后又一个短命的王朝，从政治到军事，从中央到地方，逐步采取一系列加强中央集权的措施，把政治、军事、财政大权最大限度地集中到朝廷，其核心和要害正如宋太宗所说“事为之防，曲为之制。”包括职官、军事、科举、法律等方面。

宋代的中央政府，还是从相权谈起，其与唐相比，并没有什么大变动，一切因循承袭。有变动的，只是迫于时代的不同，迫于外面一切形势的变化，改头换面，添注涂改地在变而已。

宋代的相权，比唐代要低得多。宋代也有三省，但实际上只有中书省在皇宫里，门下、尚书两省都移到皇宫外面，所以也只有中书省单独拟旨，称政事堂。又和枢密院同称两府——东府和西府。

枢密院是管军事的，中书则为丞相，权力、地位相对来说比较独立。门下、尚书两省不再提前参与政府的最高命令的制订。其中，中书和枢密相对独立，也就是宰相不再管军事了。

宋代财政，掌握在户部司、盐铁司、度支司三司中，度支就是管收支的。

这三个部门独立出来，合作掌握全国的财政管理。所以王安石在神宗朝变法时，想要推行新政，第一措施，就是设立制置三司条例司，把户部、盐铁、度支三个部门，重新组织起来，统一到一个新部门（即制置三司条例司）里。

实施这一措施的目的，王安石是想把财政大权重新掌握到宰相手里。司马光对此极力反对，他说，财政还是由三司管，三司失职，这是人的问题，可以换人，但不应该划归中书省及枢密院管他们。

王安石的意思，是想把财政大权转属于宰相，想重新理顺三司权限，要把当时所谓中书治民、枢密主兵、三司理财的军民财政之职权三分重新集权。而司马光则主张一切应按旧制度来执行，出问题是也人的问题，不行就换人，而不是去修改制度。

一直以来政府的官员任免权限是在宰相职权之内。到了宋代却又另设一个考课院，后来改名审官院。

又把审官院分东西两院，东院主文选，西院主武选。又别置三班院，来具体执行人事权，就是把宰相的人事权力也剥夺了。

宋代军事、财政、用人三权都有了相互的制约，都分割开了，这显见是相权进一步降低。相权降低的反面，就是君权的提升。从历朝的朝堂的礼仪来讲，唐代群臣朝见，宰相是有座位的，并赐茶。古所谓“三公坐而论道”。但是到了宋代，宰相上朝，也和其他官员一样站著不坐了。

其次，皇帝诏书，这是政府最高命令，在唐代由宰相中书省拟定，这种拟稿方式叫做“熟拟”，亦称熟状拟定。熟状拟定是详拟定稿的意思。

中书省熟拟送呈皇帝，皇帝只简单在文件的最后批几句，盖上皇帝御印就表示同意，此谓之“印画”。经此手续后，便可正式下发执行了。

这样的程序，其实是宰相出旨，只求皇帝表示同意就可以了。到了宋初，宰相遇到政府定旨出命，先写一个札子，就是一种意见的要点，对于某事提出几项意见，拟成几条办法，送由皇帝决定，所谓“面取进止”。然后宰相再照皇帝意见正式拟旨。这与唐代宰相的“熟拟”相差就很大了。

宋代的最高政令的最后决定权在皇帝，而不在宰相，宰相不过是奉命行事，所以君权重，相权就轻了。

再次，政府的一切重要命令，向来也并不需要皇帝每次都以正式诏敕的方式下发。在唐代，政事堂号令四方，其所下达的公文称“堂帖”，宋初还有这样的制度，当时堂帖比敕命还要重要。

但后来的情况是，如果有了皇帝的诏书，中书省就不能再下堂帖了，于是改用札子指挥。其实札子还是起到了像堂帖一样的作用。后来有一个地方官，不服中书处分，把原札封奏，太宗大怒，命令都要以皇帝的诏书为准，即使要用札子，也要报皇帝同意后才能下发。这样，宋代一切政令之决定权便全归了皇帝。

这一制度，到神宗时，还是废了，仍可以用札子。

当时相权虽然低了，但也不全是帝王专制与独裁。而且赵宋王室家训相传，要尽量优待士人，不许杀文人与士大夫。而北宋的皇帝，也比较温和，并无暴虐，也无专权。宋代制度的缺点，在散，在弱，不在专与暴。

可见宋代的相权，还是有它传统客观的地位。我们此刻只根据历史来说宋不如唐，所谓宋代宰相权利小，一切还是制度问题。并不是只有皇帝专制，更不是没有制度。

原来在汉代，监察权由副宰相御史大夫来行使。当时御史大夫的监察范围，外面包括中央地方内外百官，里面也包括王室和宫廷，全属御史大夫监察权力范围。

御史中丞是一个副御史大夫，这是专门监察王室和宫廷的，也可说是监察皇帝的。另一御史丞，则监察政府，不论中央地方都在他的职责范围之内。那时宫廷和朝廷，既是一体受宰相的管控，自然监察权也延伸到了宫廷。后来御史退出皇宫，单独成为御史台，其职权便只限于监察政府，而没有监察皇帝和宫廷的权力了。但政府官职中，还是由监察皇帝的设置，这叫做谏官。

皇帝用宰相，宰相用谏官，谏官的职责是专门谏诤皇帝的过失。这和御史大夫不同。御史大夫是监察政府百官的，谏官不监察政府，他只监察皇帝。这一制度，到宋代又变了。谏官在唐代本隶属于门下省，而宋代则将其独立，不设部门负责人，台官、谏官都需要由皇帝亲自任命。本来谏官的设立，在于谏诤天子，并不是用来对宰相进行监督的。现在谏官脱离了门下省，独立了，而且没有部门负责人，也不隶属于宰相，又是由皇帝所亲任，于是谏官遂转成了并不是为了谏诤天子，反来来监督宰相了。

于是形成谏官与政府对立的形势。他们尽爱发表反对政府的言论，只要是谏官，人人可以单独发表意见。台官监察的对象是政府，谏官诤议的对象还是政府，而把皇帝放在一旁，变成没人管了。做宰相的既要对付皇帝，又要对付台谏，越来越难做了，所以，有宋一朝，频繁换宰相是很平常的一件事情。

直到后来徽宗年间，谏官锋芒太露了，闹得也太大了，太无聊了，社会上和政府中的人，都讨厌谏官，不加重视，不予理会，于是谏官失势。然而，这时蔡京这样的权相奸臣又从此出现了。所以，制度的好坏，需要辩证的去看。

宋代制度，一面是相权衰落，另一面则是中央集权。

宋代地方政府分三级。最高一级称路，相当于唐代的道。中一级是府、州、军、监，相当于唐代的州、府。最低一级仍是县。

最先分十五路，后来分成二十多路。自五代以来，地方行政长官全是军人。宋太祖杯酒释兵权，把各将官的兵权削了，武臣不再带兵，自然也不准再管地方民政。这些勋臣武官，也在长期混乱中厌倦了，觉悟了，不再争持。

他们仅拥一官号，中央替他们在京都提供了大的宅第，丰厚的俸禄，叫他们安住下来。比如你是河南的省长，中央还是保留你河南省长的名衔，但请你在中央住着。河南省的事，另外派人去，派去的则是一位文臣。这就叫知某州事，知某府事。

这些知州知府，本来另有官衔，都是中央官，带著一个知某州某府事的临时差遣。他的本职还是一名中央官，而暂去管某州某府的事。但直到清代，知县知府才变成正式官名。

如果正式定义来讲，则宋代根本没有地方官，只暂时派中央官员来兼管地方事。这些官，在宋代又称监司官，每一路共有四个监司官，分权成为帅、漕、宪、仓。

“帅”是安抚使，掌一路兵工民事，领军旅禁令，赏罚肃清。“漕”是转运使，掌财赋，领登耗上供，经费储积。“宪”是提刑按察使，掌司法，领狱讼曲直，囚徒详复。“仓”是提举常平使，掌救恤，领常平义仓，水利敛散。

这四个就等于都不是地方长官，而是中央派到地方来临时指挥地方的。在唐代的州县，只要面对一个上司，即观察使，而宋代则要面对四个上司，即帅、漕、宪、仓，那可想地方官有多难做了。

这四司中，以漕使，即转运使为最重要。地方财政，都在他手，他需要把地方全部财富转运到中央去。在唐代，地方收入，一部分解到中央，另一部分保留在地方。宋代则全部解到中央，地方根本没有存储。平常就很艰苦，临时地方有事，更是不可想象。

所谓宋代的中央集权，是军权集中、财权集中，而地方则日趋贫弱，所以金兵内侵，只是首都（汴京）一失，全国瓦解，更难抵抗。唐代安史之乱，叛军人军力并不比金人弱，唐两京都失守了，可是州郡财富很多，每一城池，都存有几年的粮草，军装武器都有储备，所以到处可以各自为战，还是有办法的。

宋代则把财富、兵力都集中到中央，不留一点在地方上，所以中央一失败，全国就马上土崩瓦解，再也没办法了。

宋朝统治者为防止藩镇割据的重现和大臣、外戚、女后、宗室、宦官的擅权，镇压劳动人民的反抗，以及防御辽、夏等侵扰，把政治、军事、财政大权最大限度地集中到朝廷，建立起一整套专制主义中央集权的政治制度。

宋朝的政治体制大体沿袭唐朝的政治制度，但宰相不再由三省长官担任，而是另以同中书门下平章事为宰相。又增设参知政事为副相，通称执政，与宰相合称“宰执”。宋朝的相权大幅萎缩，仅负责行政职能。中书门下与枢密院合称二府，掌文武大权。又设盐铁、户部、度支三司，主管财政大权，号称计省。这样三司、宰执、枢密使三权互相制衡，因此削弱了相权，加强了皇权。宋朝还在御史台之外增设谏院和置谏官，这些都是监察机构，负责弹劾等事宜。经过这番改革，而皇帝便可以总揽大权。

北宋朝时的制度，就政治制度而言，是一种异化和倒退，简单讲就是“二府”（政事堂管行政，枢密管军事）、“三司”（户、盐铁、度支，财政）、“台谏”（监察）。

也许因为宋太祖是历史上唯一一个缺乏真正雄才大略的开国皇帝了。在军制上，宋太祖的出身，让他很好的解决了地方割据。但这无法掩盖其在政治上的失败，有宋一朝，政治制度所带来的弊端成为宋朝挥之不去的噩梦。机构臃肿，效率低下，相权最弱，但是皇帝权力虽大，却并不集中，散而无序。